S21 : l’arrêté tarifaire qui bouscule la filière solaire

S21, de quoi parle-t-on ?

L’arrêté tarifaire solaire S21, officiellement intitulé « Arrêté du 26 mars 2025 modifiant l’arrêté du 6 octobre 2021 », définit les nouvelles conditions d’achat de l’électricité produite par les installations photovoltaïques en France métropolitaine.

Publié au Journal Officiel le 27 mars 2025, il s’applique aux installations implantées sur des bâtiments, hangars ou ombrières, avec une puissance crête installée inférieure ou égale à 500 kilowatts.

Pourquoi une réforme du S21 ?

Cet arrêté vise à adapter le cadre réglementaire aux évolutions du marché et aux objectifs énergétiques nationaux.
Face à une croissance bien plus rapide que prévu, 16 GWc de solaire installés fin 2024 contre 4,8 GWc visés, le gouvernement adopte un nouvel arrêté pour encadrer le développement de la filière.

L’objectif est de mieux maîtriser les volumes, éviter les effets de saturation sur le marché et recentrer les aides publiques.
Conformément aux lignes directrices européennes, les seuils d’éligibilité aux tarifs d’achat passeront à 400 kWc en 2024, puis 200 kWc en 2026. Une mesure qui s’inscrit dans la continuité de la loi de finances 2025 et vise à limiter l’impact sur les finances publiques.

Les principales dispositions de la réforme du S21

Pour comprendre en quoi il consiste, il faut repasser sur plusieurs des dispositions de l’arrêté S21 pour mieux comprendre ses implications pour les acteurs de la filière photovoltaïque et les particuliers.

Une non-rétroactivité des tarifs…

L’arrêté S21 garantit que les demandes de contrat déposées avant ou le jour de sa publication, le 27 mars 2025, conservent les anciens tarifs d’achat de l’électricité. Cette mesure protège les porteurs de projets ayant déjà engagé des démarches, leur assurant que les modifications tarifaires ultérieures ne s’appliqueront pas rétroactivement à leurs installations. Ainsi, les projets en cours ne subissent pas de changements financiers inattendus, favorisant une certaine stabilité pour les investisseurs et les développeurs.

…en attendant l’apparition d’une nouvelle hausse

Pour les installations photovoltaïques d’une puissance comprise entre 100 et 500 kilowatts-crête (kWc), l’arrêté fixe un tarif d’achat de l’électricité passant de 105 à 95 euros par mégawattheure. Ce tarif est maintenu sans dégressivité jusqu’au 1er juillet 2025. Après cette date, une dégressivité sera appliquée, ajustant progressivement le tarif en fonction des volumes de projets et des objectifs de développement de la filière.

Toutefois, le secteur du solaire résidentiel craint pour l’avenir des petits installateurs en attendant la mise en application de la TVA à 5,5 % qui n’interviendra qu’au mois d’octobre.

Un nouveau système d’appels d’offres

L’arrêté prévoit la mise en place d’un appel d’offres simplifié pour les installations de plus de 100 kWc, prévu à l’été ou à la rentrée 2025. Ce nouveau dispositif a pour objectif de rationaliser le processus de sélection des projets, en favorisant une concurrence saine et en optimisant l’utilisation des fonds publics dédiés au soutien de la filière photovoltaïque. Les modalités précises de cet appel d’offres restent à définir, mais il est attendu qu’il simplifie les procédures administratives et accélère le développement des projets de moyenne envergure.

La suppression du guichet tarifaire pour certaines installations

Avec l’introduction de l’appel d’offres simplifié, l’éligibilité aux tarifs réglementés pour les installations de plus de 100 kWc prendra fin dès l’ouverture de ce nouveau dispositif. Les porteurs de projets concernés devront désormais candidater via l’appel d’offres pour bénéficier d’un soutien financier, ce qui modifie le cadre d’accès aux aides publiques pour cette catégorie d’installations.

L’introduction d’une caution obligatoire

Une caution fixe de 10 000 euros est désormais exigée pour les projets de plus de 100 kWc. Cette garantie financière a pour but de limiter les dépôts de dossiers massifs et de s’assurer de la solidité financière des porteurs de projets. En cas d’abandon du projet, cette somme sera retenue, incitant ainsi les développeurs à une démarche plus réfléchie et sérieuse lors de la soumission de leurs dossiers.

Quelles sont les formes de caution acceptées ?

Les porteurs de projets peuvent choisir entre deux formes de caution pour s’acquitter de cette obligation de 10 000 euros :

• Consignation à la Caisse des Dépôts : le montant est déposé auprès de cet organisme public, garantissant une gestion sécurisée de la somme.
• Garantie bancaire à première demande : le porteur de projet obtient une garantie de sa banque, qui s’engage à verser la somme en cas de défaillance.

Il est important de noter que les collectivités territoriales sont exonérées de cette obligation de caution, reconnaissant ainsi leur rôle particulier et leur solvabilité dans le développement de projets photovoltaïques.

La réduction des aides pour le segment ≤9 kWc

Pour les installations d’une puissance inférieure ou égale à 9 kWc, l’arrêté introduit une baisse significative des aides financières sur ce segment, qui s’adresse principalement aux particuliers :

• Prime à l’investissement : réduite à 0,08 €/Wc, ce qui représente une diminution notable par rapport aux précédents niveaux de soutien, entre 0,26 et 0,14€/Wc selon la période sur l’année 2024.
• Tarif d’achat du surplus : fixé à 0,04 €/kWh, contre 0,1269 €/kWh auparavant, soit une réduction de près de 70%.

Ces nouvelles dispositions s’appliquent à partir de la publication de l’arrêté, soit le 27 mars 2025. Cette réduction des aides pourrait impacter la rentabilité des petits projets photovoltaïques, notamment pour les particuliers envisageant l’autoconsommation.

Et de nouvelles contraintes à venir

L’arrêté prévoit l’introduction progressive de critères de résilience industrielle pour les équipements photovoltaïques, alignés sur les objectifs européens de souveraineté et de développement industriel :

• Modules photovoltaïques : à partir de juillet 2026, obligation d’utiliser des modules répondant aux critères européens de résilience industrielle.
• Cellules photovoltaïques : à partir de janvier 2028, extension de cette obligation aux cellules photovoltaïques.Ces critères seront intégrés dans les cahiers des charges des appels d’offres et constitueront des conditions d’éligibilité pour les projets candidats.

La levée de boucliers de la filière photovoltaïque française

Le projet de réforme du S21 avait suscité de vives réactions au sein de la filière photovoltaïque. Depuis son adoption, les professionnels dénoncent des mesures jugées trop restrictives, susceptibles de freiner le développement du solaire en France.
Les principales critiques portent sur la baisse des tarifs d’achat, la suppression du guichet tarifaire pour certaines installations et l’introduction de nouvelles contraintes financières.

Au travers d’un communiqué de presse conjoint, le Syndicat des Energies Renouvelables (SER) et ENERPLAN dénoncent « une division par trois des primes et tarifs le concernant […] sans que ces baisses ne coïncident avec la mise en œuvre de la TVA à taux réduit, seulement applicable à compter du 1 er octobre prochain. »

Quels impacts pour les professionnels et les particuliers ?

Pour les professionnels, ces nouvelles dispositions impliquent une adaptation rapide aux nouvelles règles du jeu, notamment en ce qui concerne les procédures d’appel d’offres ainsi que les nouvelles exigences financières. Les particuliers, quant à eux, pourraient voir la rentabilité de leurs projets diminuer en raison de la baisse des aides, ce qui pourrait freiner l’adoption du solaire résidentiel.

L’arrêté S21 introduit des changements majeurs dans le paysage photovoltaïque français. Si certaines mesures visent à rationaliser le développement de la filière et à mieux contrôler les soutiens publics, elles suscitent également des inquiétudes quant à leur impact sur la dynamique actuelle du secteur et sur la transition énergétique plus largement.